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論我國法官考績制度─現行法制及其興革

為了解決昇 恆 昌 滿額的問題，作者林宇光 這樣論述：

本論文係圍繞在以下兩主題內之論證：一、法官考績制度與審判獨立之緊張關係。二、現行法官考績制度之批評與其興革。 在應然面，法官應為超然公正之審判，正義是靠法官的人格來保障的（奧地利法學家Eugen Ehrlich語），對法官考核或給予考績，似乎是對法官人格的懷疑，亦有影響審判獨立原則之嫌；但是，在實然面，基於我國法官的考用制度，與考量權力的制衡（絕對的權力，絕對的腐敗），應有法律保留之職務監督機制，以防法官濫權（法律保留又可防範行政不當干涉司法），俾保護人民之訴訟受益權。其次，觀之先進國家，猶未僅憑法官之人格與良心而免除法官之職務監督者，於是如何在立法政策上規劃我國法官之職

務監督便成為司法改革重要事項，此或許是司法院大法官解釋出具有爭議之釋字五三○號的原因之一；但是，現行法制將法官視為一般公務員？吾人彷彿回到德國一九七二年（四月十九日）法官法（Richtergesets）公布以前的時代，「今夕何夕？」二十一世紀的台灣竟是德國的二十世紀的情境，如此的法治叢林亟待開墾；並且我國公務人員考績法，考核項目侵犯審判獨立，有違憲之嫌，法條規定內容相互矛盾，違背體系正義，是為一「惡法」，致法條之「綜覈名實、信賞必罰」形同具文，考核之主管既無法作「準確客觀之考核」，於是「寧可失之寬，不可失之嚴」，大作好人幾乎核給所屬全部甲等年終考績（以有滿額之考績獎金），因而勞駕到五院高層長官

共同約定「自我約束」百分比之基準，而在二○○一年司法院不同意就法官考績之此種共同約定之「自我約束」百分比之標準，但亦勉為其難自行限定法官考績甲等比率不得超過百分之九十，導致法官年終考績獎金有百分之十的人，最少失掉了半個之俸給總額（還不論升等之俸給差額），且這些考核法官考績項目之分數亦乏「準確客觀」之標準，致每年年底評核法官年終考績，成為一場「夢魘」，評者心驚，被評者心慌，至少有百分之十的法官不服，突襲性的考績結果常優劣不分，致有失法官考績之正向目的—型塑法官優質倫理，達到公平效率之裁判，甚而影響部分考績乙等法官心情不佳，大嘆「不是說法官無大小？怎麼有甲乙等法官之區別呢？」認為不值得為審判努力付

出（見司法院內部網頁論壇），於是形成其內心情感之「自由心證」以乙等考績為「比例原則」之標準而審判案件（半額之考績獎金等於半額之審判品質），草草「一推了事」，人民司法受益權之保護亦從「甲等變為乙等」，形成不佳之裁判品質。 其次，攸關法官與國家關係之「重要性理論」，司法院大法官多次解釋在案，其引進德國理論，惟尚未完整建立本土化之體系，致有前後不一之情形（如釋字243及298號解釋），而公務人員保障法之限縮法官考績為管理措施（公務人員保障法第七十七條）僅能提起申訴即再申訴，使本為行政處分之法官考績喪失行政訴訟之權利，導致法官考績經非法官之公務人員保障暨培訓委員會委員審議即為定案（

實務上之處理是依司法院大法官會議釋字第二六六號解釋：「依公務人員考績法所為之免職處分，因改變公務員身分關係，直接影響人民服公職之權利，依本院釋字第二四三號解釋，得許受處分之公務員提起行政訴訟。對於未改變公務員身分之其他考績結果有所不服，仍不許以行政訴訟請求救濟。惟公務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。」（如臺北高等行政法院民國89年12月22日89年度訴字第2265號判決）實任法官無考績免職，考列乙、丙等者因不具重要性，不得提起行政訴訟；但是何謂「不重要性」呢？）如此，似又違背權力分立原則―行政不得影響審判獨立（公

務人員保障暨培訓委員會委員可以決定法官考績優劣，有可能涉入審判核心領域內之嫌）；另就與法官考績之行政處分依行政訴訟法得提起行政訴訟之規定容有未合，此又侵犯法官之基本權―訴訟權（憲法第16條）；且與法官自治精神不合；現行法由銓敘部審定法官考績，亦有違法官自治精神，亦是不合審判獨立之原則；而職司司法審查之行政法院，對於「感同身受」之同為法官之考績之裁判，還停留在特別權力關係之基礎與管理關係（或稱經營關係）之窠臼（釋字243號）中，不思突破，所以形成現今法官考績制度違背實體與程序法之規定，不符形式合法性與實質正當性；一個職司正義的法官，竟被如此不正義的對待，也是弔詭！司法女神（Ｇoddess of

Justice,Themiss）竟成為一被蒙蔽雙眼的神女（a blind whore）？（魔鬼遮蓋司法女神雙眼的畫，請參照洪鎌德，法律社會學，2001年12月，頁336） 於是，本文認為現行實務上對法官與國家關係之法律定位有違法律及司法權之本質，法官不適用現行公務人員考績法，就此部分「惡法非法」應由大法官宣釋之，或者提案修改公務人員考績法第二十三條，加入「法官」使成為：「法官、教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之。」）排除法官之適用公務人員考績法，並且另定法官法（規定法官考核方式）。再者，本文認為法官考績是一變體多階段行政處分，故現行法制法官為乙、丙等考績，不論是從

考績獎金之財產重要性（財產權，憲法第十五條）或認為係行政處分，皆可提起行政訴訟，至於因為行政訴訟案件增多，導致行政法院法官負荷加重，因而考慮是否需繳訴訟費用，甚至明文限定此類案件不得提起行政訴訟（法律保留），係涉及立法政策之另一問題，除有憲法第二十三條之情事，非可當然限定法官之財產及訴訟基本權；而行政法院如何審查考績事項密度（尊重行政機關之行政保留至何種程度），係另一問題，有待司法形成判例，最重要者不能為維持「惡法亦法」的考績處分，而有彷如回到過去之特別權力關係之匪夷所思等等之解釋。其次，為考績監督與審判獨立之範疇與界限，應由大法官解釋之，俾便利於行政機關之法院對考績之職務監督有所遵循。復次，

法官考績制度是否廢除，係屬立法政策問題，法官職務監督一定要有考績制度嗎？由誰考評？考評項目有那些？考核基準在何處？本文認為，法官是法庭之法律，「從長遠觀察的結果，除了法官的人格以外，正義是沒有任何保障的。」相信法官如同相信法律，所以應該廢除考核法官之考績制度；但是要廢除現行法官考績制度（如司法院法官法草案2004年5月18日版本所定）之前提是「司法為民所信」，所以在當前存廢之過渡期，應循序漸進，相關配套之職務監督措施（如任用高素質之法官，法官行為規範法、自律及他律之配套法規等等）應先立法，不適任的法官（例如貪污、草率、精神不正常、罹病不堪任職、專業知識缺乏等等）應加輔導或予遣離；當前立法政策首

先在於重構法官與國家之法律關係，應該脫離現行公務人員考績法之適用；本文認為德國立法例，將考績制度與考績獎金脫鉤，或者如奧地利立法例，在該國法官職務法對候補、資淺、或表現欠佳之法官予以考績，值得參考；對於法官考績之爭議案件宜採德國法官法之「職務法庭」由法官開庭以判決書決定係爭爭點，以公開、透明方式行之，俾符法官自治之精神。 爰本論文之架構係從正義論（共通善之肯認）導出司法之本質、從事物之本質說到平等原則，從平等原則導出體系正義，從憲政主義之法治國導出權力分立，亦從法之本質導出司法獨立之必然性；司法獨立與行政一體性質不同，而認為在司法機關內平衡行政與司法之緊張關係，應釐清法官考

核（含平時考核，專案、另予及年終考績）項目與審判獨立之界線；次論法官考績之定性，內容涉及法官與國家之關係、法官考績之法律性質及現行制度之檢討；其次，法官考績與法官自治精神之關係，以及介紹現行已由司法院訂定之行政規則及法官法草案中規定之評鑑（他律）與自律之相關規定；復次，以專章比較各國立法例，期他山之石，可以攻錯。為求多面向之觀察，不但從法律層面探討，亦從公共行政觀點探討，俾使法院組織提昇司法績效，學習型的組織，法院管理專業人才，恢弘各級組織領導人之胸襟與遠見，型塑法院之優質生態，使法院之菁英―法官，為法院同仁及人民所信任。