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我國公營事業民化之檢討與法制變革重點建議

為了解決台鐵優惠票資格的問題，作者李俊瑩 這樣論述：

一、 民營化政策調整 我國民營化政策，在主管機關「挽救營運不良事業」、「減輕政府財政負擔」、「謀求繼續掌控公營事業資源」等政策目的指導下，出現「大批公營事業於短期內執行移轉民營」及「移轉民營方式侷限於『出售股權』、『出售資產』兩種方式」等主要特色作法。這樣的政策特色，雖然具有迅速大量完成民營化、增加國庫收入、徹底擺脫「公營」身份以排除法規限制等優點，但是在八十三年五月至八十八年十二月，將近五年半時間中，實際完成二十五家公營事業單位移轉民營後證實，大量公營事業股票於短期內釋出，受限於資本市場胃納量，已使公股股價下跌，不僅使國庫收入減少，更使得民間資金的認股意願低落，而承銷商

竟藉此以洽商特定人方式將國營事業移轉給特定財團，落人民營化已形成「財團化」之口實，形成民營化之重大缺失；而使私人所有權、效率與競爭間必然存有正向關係之理論，於實證研究中備受質疑，我國現今僅有的「出售股權」與「出售資產」兩種移轉民營方式，除了令公有財產因貿然出售，而造成國家資產之永久喪失外，已無法達成提昇公營事業經營效率的預期效果；因此，現行的民營化政策實已面臨必須適時修正的強烈壓力。 以「減少政府干預」、「提昇經濟資源運用效率」為內涵的民營化政策，在發揮公營事業經濟效能，提昇全民生活福祉之功能上，有堅強的學理及實務的論證基礎，其正當性無庸置疑；所以，為確保我國公營事業經營效

率能顯著改善，防止公有財產不當流失，以符合促進全民福祉提昇之最終目標，本文認為，民營化本身並不是目的，而只是提昇公營事業營運效率的手段，不應淪為為民營化而民營化的政策窠臼中；因此，現行「短期內大量移轉民營」之政策，必須加以修正，不需一味急著將大多數公營事業於短期內移轉民營，而應以循序漸進、適時適量之方式，在適當時機，以適當價格、適當數量將公營事業移轉民營，如此不僅不會對資本市場造成衝擊，公股價格可以維持，艱困公營事業也才有時間在改善營運狀況後，再評估是否移轉民營。 其次，現行有限的「出售股權、出售資產」移轉民營方式，已顯狹隘；民營化政策應由以往的「完全偏重出售財產」方式，修

正為：公營事業之民營化應與公營事業之企業化同等重要，如同一位主管機關之決策官員所表示：「今後國營事業民營化政策執行方向，應如同穿著衣服改衣服一般」，即指出民營化政策應著重於公營事業的企業化改革、提昇經營效率，再處理出售資產移轉民營的政策改革方向。 而民營化政策的重新擬定，除主管機關之政策宣示與實際執行步驟的改變外，雖尚需配合法令規章之制訂與修正，方能落實；不過，主管機關秉持的政策理念，仍居於指引民營化政策方向的關鍵地位，是改革我國公營事業民營化法制所必先處理的首要部份。 二、 民營化法制變革 民營化政策既已強調「公營事業企業化經營能力

應與移轉民營並重」之立場，所以，如何配合政策，在法律制度上落實「提昇公營事業企業化經營能力」之目標，即是本文民營化法制變革的重點。 （一） 鬆綁公營事業管理法制 由於公營事業在營運、採購、人事、預算等項，均為公營事業管理法規之重重規範，所受限制遠較一般民營企業嚴格，因而影響公營事業企業化之經營能力，造成眾所詬病之營運效率不彰現象；為解決此問題，傳統民營化政策是以出售公營事業公股股權、出售公有資產，去除公營事業之「公營」身份後，即當然擺脫各種公營事業管理法令之方式處理，頗為迂迴，而且以出售、賣斷方式為之，公有財產有不當流失之風險。

因此，本文主張，在不改變公營事業資產歸屬狀態之情況下，應比照外國法例及「公營金融機構管理條例草案」之模式，修正國營事業管理法，直接以立法方式，排除公營事業所受不當之法規限制：在營運方面，賦予公營事業董事會高度的經營自主權，排除主管機關對業務執行的廣泛監督；在採購方面，公營事業董事會可以自訂採購規則，依商業性考量來執行採購，排除政府採購法之適用，而審計機關只能於事後就採購程序為審計；在人事方面，賦予公營事業董事會高度人事自主權，解除從業人員之公務員身份，人員進用、薪給，均可彈性運用；在預算方面，除需國庫提供資金之情形及事業盈餘，仍須由主管機關編列預算外，主管機關只能就董事會編列之「繳庫盈

餘數」預算為審核，代替預算細項的逐一審理，而公營事業之決算，其有股東會者，經股東會承認後即為確定，其無股東會者，經董事會決議及監察人審核後即為確定，並均應送管理機關備查。經由管理法令的鬆綁，儘量使公營事業之營運管理，與一般民營企業相同，回歸公司法制規範，而有相似的企業化經營條件。 另外，配合公營事業管理法令之鬆綁，亦必須同時強化公有股權及公股代表人之管理制度，以發揮保障公股權益之作用；除注重專業能力資格，慎選公股代表人外，並建議課公股代表「注意義務、忠實義務」、賠償責任及賦予公股代表與其責任相當之報酬請求權，使公股代表在能力與責任、責任與報酬上，均獲得相應的對待；再者，因行

政機關長期習於「依法行政」、「避免圖利他人」之保守思考模式，實不適宜處處以「商業獲利」為考量之公營事業監督管理工作，所以，為強化公營事業「企業化經營」之色彩，建議成立國有控股公司，取代主管機關原對公營事業之直接監督管理職能。 （二） 公營事業移轉民營方式之變革 現行公營事業民營化法制，將民營化方式限定在出售公營事業股權及資產上，而未對提昇公營事業資產利用及經營效率之具體作法多所著墨。因此，本文針對改善公營事業個別資產利用效率部份，提出土地租賃、設定地上權、合建、委託管理、委託經營、聯合開發、土地信託、設立合資事業等模式；另對於提昇公營事業整體

經營效率部份，建議採用委任經營、租賃全部營業、委外承包（Contracting-out）、公辦民營及合作經營等模式，作為「提昇公營事業營運效率」之民營化方式。 而在具體法制修訂上，綜合第四章之討論，本文建議，於公營事業移轉民營條例修正草案中，於移轉民營方式部份，增訂第六條之一第一項「改善公營事業營運效率方式」之規定：「公營事業移轉民營前，為改善個別資產利用效率及提昇整體營運效率，由公營事業採下列方式辦理，不受國有財產法第二十八條之限制：（１）土地租賃、（２）設定地上權、（３）合建、（４）委託管理、（５）委託經營、（６）聯合開發、（７）土地信託、（８）設立合資事業、（９）委任

經營、（１０）租賃全部營業、（１１）委外承包、（１２）公辦民營、（１３）合作經營」。增訂第六條之一第二項：「公營事業改善個別資產利用及提昇整體營運卓有成效者，除經行政院核定者外，應暫停執行移轉民營」。舉例而言，台機公司鋼品廠、船舶廠或中興紙業公司等本業營運困難，卻擁有龐大土地資源之公營事業，與其讓民間業者假借承接本業經營之名義，低價購得整廠財產或全部股權（因虧損累累，此類公營事業之淨值均不高），再將本業結束，轉型為土地開發業，並獲取鉅額土地開發利潤，不如由台機公司或中興紙業公司，依上述方式中評估後之最適當者，自行經營開發土地資源，或委由土地開發專業人士、機構來代為處理，而由公營事業自己享有土地

開發利益，並避免土地資源流為民間財團之禁臠；而且，如公營事業開發資源、改善經營效率得宜，即可增益國庫收入，暫緩移轉民營之執行。此外，為配合公營事業管理法制之鬆綁，本文建議，應於「國營事業管理法修正草案」（建議應修正為「公營事業管理法」）中，增訂：「公營事業公用及非公用財產之使用、收益、處分，應經董事會決議後行之，不受國有財產法第二十八條之限制」之規定，如此，對於營運績效低落，未被排訂為移轉民營事業之艱困公營事業，亦可直接適用本規定，以土地租賃、地上權設定…公辦民營、合作經營等使用、收益、處分之方式，具體的提昇該公營事業個別資產利用及整體經營效率，以平衡公司組織及非公司組織公營事業資產利用效率之

發展。另，配合公營事業董事會職權之加重，公股代表董事、監察人之遴選、監督、考核將更顯重要，本文建議設立「公股代表董事、監察人之遴選委員會」，獨立於行政機關外來執行選派優秀人才之任務。 此外，在改善財團以不當方式，藉由釋股過程介入民營化公司營運之現象方面，本文建議，在釋股方式上，應堅持向不特定社會大眾釋股之原則，以達財富平均分配之效果，尤其不應再以經行政院核定即可例外地洽商特定人出售股權，而方便財團以蒐集股東會委託書方式，入主民營後之公司，此外，甚至應賦予全民釋股制度更社會性之功能，在釋股對象上，以低所得國民優先，並配合分期付款、融資貸款等方式，鼓勵國民持股，使國民均能分享公

營事業營運發展的成果，扭轉一般民眾對國營事業民營化政策獨厚財團、不照顧弱勢人民的觀點，以爭取全民對民營化政策之支持。最後，在員工權益保障上，本文建議，應淡化現行全部以發放現金為主的補償制度，打破僅以年資、薪資計算補償額度的齊頭式平等模式，改依事業及從業人員特性，以個別協商、彈性調整方式處理員工權益補償問題；區分留用人員與離職員工之年資結算模式，並加重民營業者承擔留用人員之退休金給付責任，使政府不需再對留用人員負責給付全額年資結算金，而改以按年資比例與民營業者比例分攤，及擔保退休人員之退休金支領權利之方式處理；其次，將員工權益損失之補償，適度以發放公營事業股權代替、建立民營化過程中勞資雙方以團體

協約方式保障勞方權益之協商制度、加強從業人員職業訓練及建立員工持股信託制度、保障勞工參與事業經營權利等項，皆是可進一步保障員工權益的有效方式。 針對公營事業之個別狀況，評估、提供最恰當之民營化方式，並非本文討論之重點；本文之重點，是企圖在傳統的「出售股權」、「出售資產」方式外，以一般性觀點，提出各種足以改善「公營事業資源利用」、「公營事業經營效率」的法律制度與模式，使公營事業經營企業化之方式，能在公營事業民營化相關法制中落實；至於具體的民營化個案，應依其本身之條件、特性、需要，適用或兼用前述各種移轉民營及提昇經營效率之方式，使公營事業對全民利益之提昇，做出最大的貢獻。